A nova tabela do IPI e os riscos à competitividade da Zona Franca de Manaus. Um modelo sob pressão constante

A Zona Franca de Manaus (ZFM) é uma política de Estado. Desenhada há quase sessenta anos, procura viabilizar o desenvolvimento de uma região isolada dos grandes centros consumidores do país, e que hoje sustenta centenas de milhares de empregos diretos e indiretos no Amazonas.

Justamente por seu êxito, o modelo segue sendo alvo de questionamentos recorrentes — vindos ora do próprio Fisco federal, ora de entidades representativas de outros polos industriais que enxergam na ZFM uma concorrente incômoda.

Dois episódios recentes ilustram bem esse movimento. O primeiro episódio foi a ação civil pública ajuizada pela Federação das Indústrias do Estado de São Paulo (Fiesp), na Justiça Federal do Distrito Federal, contra os parágrafos 1º e 2º do artigo 450 da Lei Complementar nº 214/2025 — dispositivo que assegura à indústria da ZFM créditos presumidos de IBS e CBS nas vendas para o restante do país. Para a Fiesp, esses percentuais ampliariam de forma indevida o diferencial competitivo regional, indo além da simples preservação das vantagens já existentes. O pedido foi extinto sem julgamento de mérito, sob o fundamento de que uma ação civil pública não é o instrumento adequado para questionar a validade de norma tributária — competência reservada ao controle concentrado de constitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal —, mas a Fiesp já recorreu ao Tribunal Regional Federal da 1ª Região, o que mantém o tema em aberto.

O segundo episódio foi a publicação, pela Receita Federal, da Nota Cosit/Sutri/RFB nº 141/2026, que passou a defender a incidência parcial de PIS e Cofins sobre remessas de mercadorias nacionais destinadas à ZFM, sob o argumento de que a redução linear de incentivos federais instituída pela Lei Complementar nº 224/2025 também alcançaria esse benefício. A interpretação contraria o artigo 4º do Decreto-Lei nº 288/67 — que equipara as remessas para a Zona Franca a uma exportação para todos os efeitos fiscais —, bem como o artigo 149, §2º, I, da Constituição Federal, além do entendimento já pacificado pelo Superior Tribunal de Justiça no Tema Repetitivo nº 1.239, que reconhece a não incidência dessas contribuições sobre tais operações. Não por acaso, a Justiça Federal do Amazonas, em ação movida pela Federação das Indústrias do Estado do Amazonas (Fieam), suspendeu liminarmente os efeitos da nota, por entender que ela extrapolava a própria Lei Complementar nº 224/2025 e o regime constitucional protegido pelo artigo 40 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT). A Associação Comercial do Amazonas ingressou com ação similar, que aguarda apreciação. Recentemente, a Receita Federal publicou a Nota Cosit/Sutri/RFB nº 207/2026 se retratando quanto ao assunto e admitindo que as remessas de produtos nacionais à ZFM não são alcançadas pela redução linear de incentivos, proposta pela Lei Complementar 224/25.

Esses dois casos têm em comum um traço relevante: partem de leituras que tentam esvaziar, por via interpretativa ou judicial, garantias que o próprio texto constitucional e a legislação complementar reservaram à Zona Franca como contrapartida ao seu isolamento geográfico. E é justamente nesse contexto de vigilância permanente que surge um novo front de atenção, talvez o mais sensível de todos: a regulamentação, pelo Poder Executivo, da nova tabela do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) no âmbito da Reforma Tributária.

Para entender esse novo risco é necessário compreender o papel do IPI após a regulamentação da Reforma Tributária.

A Emenda Constitucional nº 132/2023 substituiu PIS, Cofins, ICMS e ISS por um IVA dual (CBS e IBS), mas não extinguiu formalmente o IPI. Em vez disso, o Congresso Nacional optou por uma solução mais sofisticada: zerar as alíquotas do imposto para a quase totalidade da produção nacional a partir de 2027, mantendo-o incidente apenas sobre os produtos que tenham industrialização incentivada na Zona Franca de Manaus, ou sobre bens concorrentes fabricados em outras regiões do país. Essa é a essência do artigo 126 do ADCT, incluído pela reforma, e do artigo 454 da Lei Complementar nº 214/2025.

Em outras palavras: o IPI deixou de ser um tributo arrecadatório de alcance geral e passou a cumprir uma função exclusivamente extrafiscal — a de instrumento protetivo do Polo Industrial de Manaus (PIM). A lógica é simples e foi construída com precisão técnica pelo próprio legislador complementar: se todo o restante do país passa a ter alíquota zero de IPI, mas os produtos da ZFM continuam pagando algo (ou tendo isenção equivalente), o diferencial competitivo da região desaparece. Por isso, a lei determina que, sempre que um produto concorrente daqueles fabricados na ZFM — com PPB aprovado pelo Conselho de Administração da Suframa — for fabricado fora da região incentivada, ele deve permanecer sujeito ao IPI normalmente, na alíquota vigente. Só assim se preserva o “gap” tributário que torna economicamente viável instalar uma fábrica em Manaus, a milhares de quilômetros dos grandes mercados consumidores do Sudeste e Sul do país.

Há um risco concreto: uma lista de exceções mal calibrada.

É exatamente aqui que mora o risco anunciado pelo cenário atual. Segundo informações já divulgadas por representantes da própria Receita Federal, o Ministério da Fazenda trabalha, em conjunto com a Presidência da República, na elaboração da lista de produtos que permanecerão sujeitos ao IPI a partir de 2027 — um ato normativo aguardado com expectativa por todo o setor produtivo, mas com atenção redobrada pelas indústrias instaladas no PIM. A justificativa oficial é a simplificação: “zerar” o imposto para a esmagadora maioria dos contribuintes brasileiros, que sequer teriam mais débito ou crédito de IPI a apurar, restringindo a cobrança a “um rol pequeno” de produtos ligados à Zona Franca.

O problema não está na premissa, que é constitucionalmente correta, mas na execução. Há pelo menos três riscos práticos que podem esvaziar a proteção desenhada pela Reforma Tributária:

a) Uma lista incompleta ou desatualizada de produtos concorrentes: Se a Presidência da República publicar uma relação de NCMs que não capture com precisão todos os bens efetivamente fabricados na ZFM com PPB aprovado — por desatualização técnica, por omissão de subcategorias ou por pressão de setores interessados em não constar da lista —, produtos concorrentes passarão a circular com IPI zerado em outras regiões do país, enquanto bens equivalentes fabricados em Manaus mantêm sua estrutura de custos tradicional. O resultado seria a inversão do próprio propósito da norma: em vez de proteger o diferencial da ZFM, o ato normativo o eliminaria por omissão.

b) Uma interpretação restritiva do conceito de “produto concorrente”: A exemplo do que já ocorreu com a Nota Cosit nº 141/2026 em relação às contribuições de PIS e COFINS, é preciso vigilância para que o Executivo não adote, na regulamentação do IPI, um conceito estreito de similaridade ou concorrência que exclua, por critérios formais (classificação fiscal, grau de industrialização, uso final do produto), bens que na prática disputam o mesmo mercado consumidor dos fabricados no PIM.

c) O atraso na publicação da lista: A própria legislação complementar prevê que a redução a zero das alíquotas de IPI para o restante do país entra em vigor em 1º de janeiro de 2027. Um atraso na definição e publicação da lista de exceções, ou a publicação de um ato impreciso e sujeito a sucessivas correções, gera insegurança jurídica para as empresas instaladas na ZFM, que precisam de previsibilidade para decisões de investimento, e abre margem para disputas administrativas e judiciais no primeiro momento de vigência da nova sistemática — replicando, num cenário ainda mais crítico, o mesmo tipo de controvérsia hoje vivida com a Nota Cosit nº 141/2026.

É preciso afirmar: isso não é uma questão de política econômica, mas de cumprimento constitucional.

A manutenção do diferencial competitivo da Zona Franca não é uma benesse do Governo Federal, sujeita à sua conveniência política. É uma garantia constitucional, reforçada expressamente pela própria Reforma Tributária. O artigo 92-A do ADCT assegurou a manutenção do modelo diferenciado da ZFM até 2073. O artigo 126 do ADCT determinou, de forma explícita, que a zeragem do IPI comporta exceção em relação aos produtos com industrialização incentivada na região. E a Lei Complementar nº 214/2025 disciplinou, nos artigos 454 a 457, os critérios técnicos dessa exceção. Trata-se, portanto, de comando vinculante, e não de faculdade discricionária do Poder Executivo na hora de editar o decreto ou o ato normativo correspondente.

Isso significa que qualquer tabela de IPI que reduza a zero as alíquotas de produtos genuinamente concorrentes daqueles fabricados na ZFM — por imprecisão técnica, omissão ou interpretação restritiva — não é apenas uma escolha de política tributária discutível: é potencialmente uma inconstitucionalidade por omissão regulamentar, sujeita a questionamento judicial e a cobrança política dos parlamentares da bancada amazonense, que já demonstraram, no episódio da Nota Cosit, disposição de atuar ativamente na defesa do modelo.

É preciso reconhecer que há um padrão de ataques à Zona Franca, que exige vigilância permanente por todos os setores produtivos locais. Afinal, qualquer prejuízo ao modelo regional afetará os demais setores e não apenas as indústrias do PIM.

Os casos da Nota Cosit nº 141/2026, da ação civil pública da Fiesp e, agora, da regulamentação do IPI não são fatos isolados: formam um padrão. Em todos eles, o ponto de partida é a mesma tensão estrutural da Reforma Tributária — a dificuldade de conciliar a simplificação e a uniformização buscadas pelo novo sistema com a manutenção de um regime intencionalmente assimétrico, que é a própria razão de existir da Zona Franca de Manaus. Esse atrito tende a se repetir em cada etapa da regulamentação infralegal da reforma, seja pela via da interpretação fazendária, seja pela via da judicialização promovida por setores concorrentes, seja pela via da edição de decretos e atos normativos do Executivo.

Para os operadores do Direito e para o setor produtivo local a lição é clara: a defesa do modelo não se esgota na aprovação da PEC 132/23 ou em sua regulamentação. Ela exige acompanhamento técnico contínuo de cada ato regulamentar, disposição para judicializar interpretações que extrapolem o texto constitucional e legal, e articulação política permanente para que o Governo Federal faça cumprir as prerrogativas e a competitividade da Zona Franca, assim como está previsto na Constituição Federa. A ameaça à segurança jurídica da área incentivada pode não se dar apenas por uma lei revogada. Pode, sim, ocorrer silenciosamente, na letra miúda de uma tabela fixada em um decreto.